Expectativas en transformación: la importancia de la transparencia para las empresas de titularidad estatal del sector extractivo

La pandemia de COVID-19 ha exigido al límite a los presupuestos nacionales, lo cual vuelve más probable que los gobiernos recurran a las empresas de titularidad estatal para obtener los fondos que tanto necesitan. A más largo plazo, los avances hacia el uso de fuentes de energía limpias podrían poner en riesgo las inversiones de las empresas petroleras y gasísticas de titularidad estatal. 

Frente a este escenario, el último webinario de Transparency Matters (La transparencia importa) del EITI ofreció la oportunidad de analizar cómo se van transformando las expectativas del público respecto de las empresas de titularidad estatal, entender los factores que impulsan la transparencia, y compartir las experiencias de algunos países en relación con las reformas relativas al gobierno corporativo de dichas empresas.  

La cantidad de empresas de titularidad estatal incluidas entre las 500 compañías más grandes del mundo ha crecido más del triple en las últimas dos décadas. En el sector extractivo, estas empresas pueden representar un porcentaje sustancial de los ingresos y gastos gubernamentales. En Mozambique, por ejemplo, se proyecta que las inversiones estatales en tres proyectos de gas generarán ingresos por un total de USD 96.000 millones durante los próximos 30 años. Sin embargo, el costo de estas inversiones también es considerable: hasta USD 3000 millones, cifra equivalente al 60 % del total de los gastos estatales presupuestados.

¿Agentes del cambio?

La era del COVID-19 ha traído consigo una creciente implicación de los gobiernos en la economía y —en muchos países— una mayor contribución económica por parte de las empresas de titularidad estatal. “Es perfectamente válido que las empresas de titularidad estatal hagan cosas que vayan más allá de maximizar las ganancias”, señala Hans Christiansen, economista de alto rango de la OCDE. “Es por ello que deben seguir bajo titularidad estatal”. Sin embargo, destacó una salvedad importante: “Debe estar absolutamente claro y se debe comunicar con claridad en qué consisten esas otras 'cosas', a efectos de que pueda haber una rendición de cuentas adecuada”.

Por otra parte, según el orador de la OCDE, existe la posibilidad de que las empresas de titularidad estatal actúen como agentes del cambio influyentes en la transición energética, si los gobiernos ejercen su titularidad sobre las grandes compañías energéticas de modo apropiado. Sin embargo, esto no siempre es así en la práctica. “Si existe un conflicto de intereses, en donde el mismo ministro que tiene la responsabilidad de regular el sector energético debe rendir cuentas acerca de la rentabilidad de empresas contemporáneas, hemos observado que las empresas de titularidad estatal se vuelven un obstáculo”.

Las reformas legales como punto de partida

En Afganistán, las empresas de titularidad estatal ejercen un papel fundamental en el sector extractivo desde la década de 1980. En este sentido, han ayudado a desarrollar recursos minerales, petrolíferos y gasíferos subdesarrollados del país con un valor estimado de USD 1 billón. Avancemos rápidamente a 2004. Ese año, las industrias extractivas se abrieron a la inversión privada, alineada más estrechamente con los principios del mercado. Este cambio planteó dos desafíos. En primer lugar, había una superposición en las responsabilidades de los ministros, que ejercían funciones de regulación y, a su vez, tenían la responsabilidad de garantizar la rentabilidad de las empresas de titularidad estatal. En segundo lugar, no había una supervisión adecuada de las empresas de titularidad estatal, que estaban reguladas por diferentes ministerios y no se regían por normas internacionales de contabilidad como las NIIF (IFRS en inglés) para elaborar sus estados financieros.

En 2018, la situación cambió a partir de la nueva legislación sobre sociedades de titularidad estatal. Esta ley establece que todas las sociedades de titularidad estatal deben someterse a una auditoría externa anual, coloca a estas compañías bajo la supervisión directa del Ministerio de Finanzas, y exige que cada una de ellas cuente con una junta directiva y un director ejecutivo (CEO) que no tenga antecedentes en el gobierno. Las cuentas anuales se elaboran siguiendo las normas NIIF (IFRS) y, además, se introdujeron auditorías externas.

Según Murtaza Rahimi, director del área de Servicios Jurídicos de las Empresas de Titularidad Estatal del Ministerio de Finanzas de Afganistán, estas reformas también han repercutido en las expectativas de los ciudadanos, que pretenden un gobierno más transparente de las sociedades de titularidad estatal (específicamente, en relación con la contribución de estas sociedades a la economía y el empleo). 

Mejorar el gobierno corporativo

Los sistemas de gobierno interno de las empresas de titularidad estatal también son importantes. En Ecuador, último país en incorporarse como miembro del EITI hasta el momento, la compañía petrolera estatal EP Petroecuador ha emprendido una serie de reformas para fortalecer sus procesos de gestión. Entre ellas, se encuentran la solicitud de la certificación ISO 37001 sobre sistemas de gestión antisoborno, la introducción de un código de ética y la creación de una unidad antilavado de dinero.    

La financiación de las empresas públicas

Con tantos intereses en juego, las expectativas del público son elevadas. Los activistas consideran a las operaciones y la gestión de las empresas de titularidad estatal como un asunto de interés público. En Mozambique, representantes de la sociedad civil han reclamado mayor transparencia en tres aspectos: la capacidad de las empresas de titularidad estatal de cumplir con las proyecciones de ingresos, la información sobre el financiamiento de las inversiones estatales (especialmente las tasas de interés) y las decisiones acerca del nivel de participación del Estado en las empresas de titularidad estatal del sector extractivo. Esta última varía entre 5 % y 51 %, según Inocência Mapisse, investigadora del Centro para la Integridad Pública de Mozambique. El grupo reclama que los gobiernos expliquen los criterios detrás de estas decisiones y subsanen las brechas entre lo que establece la normativa y lo que ocurre en la práctica (p. ej. algunas empresas de titularidad estatal omiten publicar sus estados financieros).

Evaluar los riesgos y recompensas

En su conclusión final, David Manley, de NRGI, destacó la necesidad de que se realicen evaluaciones de riesgos transparentes y basadas en hechos, en función de diversos supuestos. Para la empresa petrolera de titularidad estatal de Uganda, por ejemplo, el umbral de rentabilidad a un precio aproximado de entre USD 40 y 50 por barril podría resultar inalcanzable, lo cual pondría en riesgo fondos estatales que representan hasta un 20 % del presupuesto gubernamental. Según sostiene, sin este tipo de proyecciones, la titularidad estatal de las empresas extractivas puede convertirse en una apuesta arriesgada. 

Recursos:

• Grabación del webinario
• Página web sobre empresas de titularidad estatal
• Guías sobre la implementación de los Requisitos EITI 2.6 (empresas de titularidad estatal), 4.3 (acuerdos de provisión de infraestructura y permuta) y 6.2 (gastos cuasifiscales).