El Estándar EITI es ampliamente reconocido como el parámetro de referencia para la transparencia de las industrias extractivas. Sin embargo, los países que se proponen utilizar el EITI para gestionar su riqueza de recursos naturales de un modo transparente y sujeto a rendición de cuentas actualmente se enfrentan a ciertos desafíos. A partir de un sondeo del impacto de la pandemia de Covid-19 en la implementación del EITI en 53 países, analizamos las amenazas a la transparencia de los recursos derivadas de la pandemia y ofrecemos una serie de ideas respecto de qué hará falta para mantener encaminada la transparencia.
Puede que sea demasiado pronto para extraer enseñanzas de esta crisis sanitaria y económica en ciernes, pero el rol crucial de los datos precisos, la transparencia y la confianza a la hora de formular políticas inteligentes y receptivas es algo que ya está claro. El mismo principio se aplica a la construcción de instituciones resilientes para la administración de la riqueza de recursos naturales. Los países implementan el EITI con el fin de generar confianza y contribuir a una mejor gestión de los recursos extractivos. En el contexto actual, sus esfuerzos por garantizar una mayor transparencia en el sector se ven obstaculizados por tres factores: una fuerte y brusca caída en los ingresos de origen extractivo, la dificultad de mantener la atención sobre la transparencia como una prioridad dentro de las políticas, y la transición hacia el trabajo en modalidad virtual.
El asedio sobre los ingresos derivados de recursos
Para las economías ricas en recursos que procuran fomentar la producción responsable y transparente en el sector extractivo, la primera amenaza para la consecución de avances surgió a comienzos de 2020. A raíz de la guerra de precios del petróleo a la que se lanzaron Arabia Saudita y Rusia, que provocó una drástica caída en los precios, los analistas predijeron una contracción más profunda y prolongada de los mercados. Pese al posterior acuerdo para reducir la producción, las existencias de petróleo siguen creciendo. Al momento de la publicación de este artículo, los precios del petróleo habían caído a niveles bajos nunca antes vistos, motivados por las carencias regionales en cuanto a almacenamiento.
Fuente: Administración de Información Energética de Estados Unidos
En el mes de febrero comenzaba a tomarse consciencia de la magnitud de la pandemia de Covid-19. Aun así, resultaba difícil predecir hasta qué punto la pandemia y los confinamientos derivados de ella provocarían una contracción económica global. Una de las inevitables consecuencias fue una fuerte y brusca caída en el precio de varios productos básicos, especialmente en los metales básicos, que siguen de cerca el crecimiento económico y reaccionan con intensidad a los pronósticos negativos respecto del crecimiento.
Entre el 13 y el 23 de marzo, por ejemplo, el precio del cobre al contado sufrió una caída del 17% y el precio del aluminio se redujo en un 8%. Si bien la expectativa de un paquete de medidas de estímulo en China ha suscitado un cierto grado de recuperación (especialmente en el caso del cobre), en el resto de los lugares el panorama a futuro de la demanda resulta más incierto. En las economías con sectores extractivos de gran envergadura, el cierre temporario de las operaciones condicionará aún más los presupuestos nacionales en un período en el que la mayoría de los sectores de la economía tiene una fuerte necesidad de apoyo gubernamental.
Más preocupante para las economías dependientes del petróleo es la cuestión de los recortes en la inversión y las repercusiones de los precios a largo plazo, habida cuenta de la disminución en la circulación de bienes y personas y el aceleramiento de la transición hacia fuentes alternativas de energía. Los importantes desafíos a los que se enfrenta la industria del petróleo, que en ciclos anteriores de precios ha demostrado resiliencia, están en pleno desarrollo en un contexto energético en transformación. Hay proyectos en Mozambique, Mauritania y Senegal que están sufriendo retrasos. Los gobiernos que dependen del sector de los recursos deberán adaptarse rápidamente para procurarse fuentes alternativas de ingresos. Los países en desarrollo que no han podido diversificar sus economías se verán afectados de manera desproporcionada.
Antes de que la Covid-19 se convirtiera en una pandemia mundial, los países productores de gas y petróleo habían basado sus pronósticos de ingresos en supuestos de precios del petróleo que oscilaban entre los USD 50 y 60 por barril. Con un precio del petróleo inferior a entre USD 20 y 30 por barril, hay al menos siete países implementadores del EITI que podrían perder entre un tercio y la mitad de sus ingresos de origen extractivo. Si las condiciones actuales del mercado se mantienen, es posible que muchos productores deban frenar totalmente su producción de petróleo, incluidos algunos que presentan una elevada dependencia de los ingresos procedentes del sector extractivo.
Cómo podría incidir la Covid-19 en la implementación del EITI
Mantener la atención sobre la transparencia
Estamos ante circunstancias difíciles para mantener la atención sobre las iniciativas destinadas a la transparencia. En todo el mundo, los gobiernos están dedicándose a las prioridades sanitarias más inmediatas y priorizando la recuperación económica. La escasez de recursos financieros y de atención por parte de las políticas podría verse fácilmente desviada de la fiscalización del gasto público. La rendición de cuentas posiblemente disminuya mientras los países abordan la crisis como una emergencia. Es posible que los cronogramas para la publicación de datos se extiendan y que no se cuestionen los retrasos.
A mediados de abril, Kristalina Georgieva, Directora del FMI, advirtió que la rendición de cuentas y la transparencia no deberían quedar relegadas a un segundo plano en tanto los gobiernos realizan gastos para combatir la crisis sanitaria. El sector de las industrias extractivas ya de por sí es vulnerable a la corrupción, y la transparencia respecto de los recursos no puede permitirse perder prioridad. Si el financiamiento de los entes dedicados a la transparencia se limita aún más, y a eso se le suman los desafíos señalados anteriormente, podríamos estar generando las condiciones para que la corrupción prospere.
Las comunidades circundantes a las operaciones extractivas se encuentran entre las que se verán más perjudicadas. Además de la pérdida de empleos, se enfrentan a una reducción en la asignación de su cuota de los ingresos derivados de recursos de los gobiernos centrales. Es posible que algunas transferencias subnacionales directamente se cancelen. Las empresas que apoyan al EITI, como Newmont, Rio Tinto y Anglo American han respondido creando fondos de emergencia y explicando detalladamente cómo las operaciones deberían trabajar con las comunidades locales durante la crisis. Sin embargo, en muchas regiones las voces de estas comunidades no serán escuchadas. El bajo nivel de habitantes que disponen de Internet limita su acceso a la información y su capacidad de manifestar inquietudes.
Adaptarse a un contexto virtual
El EITI apoya los mecanismos de presentación de información y promoción destinados a controlar los pagos e ingresos de las industrias extractivas, pero su implementación depende de la participación del gobierno, las empresas y las sociedades civiles. Las decisiones tradicionalmente se adoptan por consenso, y suelen tomarlas grupos multipartícipes reunidos en persona.
En las circunstancias actuales, los grupos multipartícipes han tenido que adaptarse a este contexto cambiante, deliberando y tomando decisiones sin reunirse presencialmente. En muchos casos, la gestión de esta transición ha sido compleja. Existe una carencia de acceso básico a Internet, y las estructuras de gobierno noveles no están bien provistas para funcionar de manera virtual.
Mientras que muchos órganos de supervisión han seguido funcionando, otros se han visto seriamente afectados. En particular, se han visto perjudicadas aquellas actividades que involucran la comunicación y difusión de información referente al sector extractivo; actividades concebidas para llegar a las comunidades afectadas más damnificadas por las operaciones extractivas. En los países donde resulta difícil organizar reuniones virtuales, se ha suspendido la adopción de decisiones que resultan necesarias para seguir adelante con la recolección y verificación de los datos.
Identificación de los riesgos para la transparencia de los recursos por región
En respuesta a la situación actual, realizamos un sondeo de cómo inciden estos factores en cada uno de los 53 países implementadores del EITI. Detectamos al menos nueve países en los que la implementación del EITI se encuentra en un nivel de riesgo elevado, de los cuales cuatro son considerados estados frágiles. Además, hay 34 países en donde es probable que haya, como mínimo, retrasos moderados en la implementación. En el transcurso de las próximas semanas, trabajaremos a través del Consejo Internacional EITI junto con la sociedad civil, las empresas y los países que brindan apoyo, para poner recursos a disposición de los países más perjudicados.
Trabajar ahora para recomenzar desde una base sólida
Hay muchos datos útiles a disposición para ayudar a los países ricos en recursos a superar este contexto de vientos desfavorables y llegar a buen puerto, tanto ahora como cuando se reanude la actividad económica. Un reciente análisis del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, por ejemplo, destaca los riesgos para las empresas petroleras de titularidad estatal. A través de un proyecto piloto con Open Oil, se procurará ayudar a los países implementadores del EITI combinando, para ello, los datos verificados de los informes EITI con datos referentes a los precios del petróleo con el fin de que el público pueda disponer de datos más sólidos acerca de los pronósticos de ingresos. El Foro Intergubernamental sobre Minería, Metales, Minerales y Desarrollo Sostenible ha elaborado un memorando informativo sobre las respuestas de las políticas tributarias mineras frente a la Covid-19.
El análisis de datos que ya integran el dominio público puede redundar en una mejor comprensión de los efectos económicos derivados de los precios fluctuantes de los productos básicos, y así posibilitar una gestión superior de los ingresos y una capacidad institucional más sólida para administrar el sector de cara a la crisis. Los entes nacionales que implementan el EITI tienen la oportunidad de focalizar la presentación de información en aquellos datos que son relevantes para su contexto actual, como los pagos subnacionales que ofrecen un sustento a las comunidades vulnerables de muchos países.
El fortalecimiento de la confianza puede actuar como un antídoto contra las condiciones generadas por la Covid-19, y los datos abiertos resultan más importantes que nunca para sortear los obstáculos que están enfrentando los gobiernos. La modalidad virtual de trabajo podría servir como oportunidad para acelerar el ritmo con el que los países implementadores del EITI avanzan hacia la integración de los datos del sector extractivo, mediante la inclusión de divulgaciones en sistemas gubernamentales abiertos y accesibles.
Además, para ser inteligentes, las decisiones concernientes a políticas deben basarse en información adecuada. Para que la gobernanza transparente y sujeta a rendición de cuentas se mantenga encaminada, todas las partes interesadas tienen un rol que desempeñar. La actual crisis transformará nuestro mundo, pero aún habrá demanda de recursos extractivos para reconstruirlo. Los abordajes colectivos multipartícipes como el EITI constituyen plataformas consolidadas que pueden ayudar a reconstruir la confianza y promover un gobierno transparente y sujeto a rendición de cuentas en la etapa inmediatamente posterior a la actual crisis. Invertir en ellos ahora es una oportunidad para aumentar su resiliencia y acelerar los avances para que los datos abiertos y relevantes pasen a ser la regla general.
