Comment relever les défis de l’intégration de l’ITIE: les leçons du pilote MAP-X en République Démocratique du Congo

9 December 2016

A l’heure où les industries extractives tendent vers plus de transparence, les parties prenantes font face à de nouveaux défis liés à la prolifération des données, leur fragmentation, leur dispersion et le contrôle de leur qualité. Il est plus important que jamais de pouvoir relever ces défis afin de soutenir les systèmes existants et les faire gagner en efficacité, d’éviter la duplication, de gérer les attentes, de soutenir une prise de décision fondée sur des données fiables et de construire une confiance durable entre les parties prenantes.

En collaboration avec l’ITIE, le Programme des Nations Unis pour l’Environnement (PNUE) et la Banque Mondiale sont en cours de pilotage de MAP-X (Cartographier et Evaluer la Performance de l’Industrie Extractive) en République Démocratique du Congo (RDC). MAP-X est une plateforme innovante pour la gestion de l’information et l’engagement des parties prenantes.

MAP-X vise à soutenir l’intégration de l’ITIE en amenant plus de transparence dans les systèmes gouvernementaux en place, en améliorant l’accès à l’information financière des rapports ITIE et, lorsque cela est possible, en liant cette information aux indicateurs de performance socio-économique et environnementale. Cet article présente quelques pistes sur la manière dont l’ITIE peut être intégrée au niveau national. Il se base sur des leçons préliminaires apprises dans le cadre du pilotage de MAP-X en RDC.

Video de démonstration sur MAP-X (en anglais)

Pourquoi l’intégration de l’ITIE est-elle importante?

Pour les 51 pays qui mettent en œuvre la norme ITIE, l’adhérence aux exigences de l’ITIE a contribué de manière significative à l’amélioration de la gouvernance. Grâce à l’accès à des données fiables sur les flux financiers entre gouvernement et secteur privé, la divulgation de la propriété réelle, des contrats miniers et des données associées, l’initiative a joué un rôle important dans l’augmentation de la transparence dans le secteur des ressources naturelles issues du secteur extractif. En outre, le modèle de gouvernance prôné par l’ITIE a permis l’émergence d’importantes plateformes de dialogue multipartite et de partage d’information au niveau national et international.

Cependant, de nouvelles mesures d’habilitation sont nécessaires afin de maximiser la valeur des données ITIE et de pouvoir les utiliser dans la prise de décisions. Les communautés locales demandent de plus en plus que l’information sur les paiements et les redevances soit mise en perspective avec les impacts socio-économiques et environnementaux du secteur minier. Dans le même temps, les gouvernements et les compagnies minières font face aux difficultés de l’intégration des différentes couches d’information dans les processus de planification et de l’établissement de systèmes de rapport financier transparents.

Dans le but de relever ces défis, la Norme ITIE, mise à jour en 2016, encourage l’intégration des principes de transparence de l’ITIE dans les systèmes de rapports gouvernementaux et du secteur privé. La nouvelle norme fait de la transparence une composante intégrale et une caractéristique de routine des systèmes de gestion financière. L’exigence 4.9c propose la divulgation de données fiables sur le secteur sans délai, et dans un format accessible et interopérable. Au lieu d’être limitée aux rapports annuels, la transparence dans les industries extractives devient ainsi un ingrédient central dans la gestion du secteur par les ministères et les autorités locales concernés. L’agenda de l’intégration ITIE est complété par de nouvelles exigences additionnelles, qui comprennent : la divulgation d’information liée aux dépenses sociales et économiques (exigence 6) ; la promotion d’accès et l’impact des données publiées (exigence 7) ; et l’adoption d’une politique des données ouvertes (exigence 7.1.c).

Cela soulève une question centrale : dans un climat d’augmentation perpétuelle de transparence, comment ce volume d’information supplémentaire peut-il être intégré, vérifié, visualisé et mis à disposition dans des formats exploitables pour informer le dialogue multipartite, la prise de décision et le suivi de la performance du secteur ?

Dilemmes des données et solutions possibles: introduction à la plateforme MAP-X

Afin de répondre à cette question, la Banque Mondiale et le Programme des Nations Unis pour l’Environnement (PNUE) ont été mandatés par le groupe G7+ des Etats fragiles et touchés par un conflit pour développer MAP-X, une plateforme pour la gestion de l’information et l’engagement des parties prenantes de l’industrie extractive. La plateforme de données ouvertes rassemble - avec système d’authentification - différentes couches de données sur les impacts financiers, sociaux et environnementaux des projets extractifs au niveau national, régional et du site, et publie cette information dans une infrastructure de données spatiales.

MAP-X permet le partage des données multipartites et fournit un accès centralisé à des données détenues par le gouvernement, les compagnies minières, les universités, les partenaires du développement et les communautés locales. La plateforme soutient les parties prenantes dans l’identification d’information conflictuelle pour pouvoir mettre en œuvre des processus de rectification et de réconciliation. La gamme d’information peut être intégrée et visualisée sur la carte pour faciliter la compréhension de la performance et des résultats de développement liés au secteur. Ceci est d’une grande importance pour la planification et l’aménagement du territoire, l’identification des risques et des chevauchements des frontières, la coordination interministérielle et le suivi participatif de la performance.

MAP-X a été conçue pour mettre à la disposition des parties prenantes ‘la meilleure information disponible’ sur une plateforme neutre qui propose pour chaque couche un processus transparent d’authentification. Cette impartialité dans l’authentification des données est importante afin de pouvoir construire la confiance dans l’information. Avant d’être publié sur MAP-X, chaque jeu de données est noté selon des critères et des seuils de qualité dans le cadre d’un système d’évaluation de l’intégrité des données. L’évaluation est basée sur quatre paramètres: la fiabilité, l’accessibilité, l’ouverture et la durabilité de l’information (figure 1). Pour chaque paramètre, MAP-X affiche des seuils clés et une note (faible, moyen, élevé, très élevé). Ensuite, MAP-X suit l’évolution de la qualité des jeux de données pour en faciliter l’amélioration.

Figure 1: Mise en œuvre de l’évaluation de l’intégrité des données de MAP-X. Ci-dessus la note composite obtenue par une des couche de données en RDC.

En plus d’utiliser MAP-X comme un système de gestion de l’information, les partenaires de MAP-X mettent à disposition du renforcement des capacités. Ceci vise à soutenir les parties prenantes à développer la plateforme de manière conjointe, afin d’améliorer le taux d’utilisation de leurs données dans le cadre du dialogue, de la prise de décision et du suivi de performance. Grâce à la facilitation structurée, les parties prenantes décident de manière indépendante quelles couches de données sont importantes, quelles questions cruciales peuvent trouver des réponses grâce aux données et quels paramètres de performance sont importants à suivre en utilisant MAP-X. Le PNUE et la Banque Mondiale facilitent le processus, mettent à disposition la plateforme et garantissent l’impartialité tandis que les parties prenantes gouvernent, alimentent et utilisent MAP-X selon leurs besoins spécifiques.

L’intégration de l’ITIE avec de l’information contextuelle en RDC

En consolidant et en mettant à disposition un accès ouvert à des données impartiales et qui font foi, MAP-X peut soutenir l’intégration de l’ITIE de différentes manières. MAP-X est actuellement en phase de pilotage en RDC à travers le groupe multipartite, et est soutenu par le Fonds sur le conflit et la fragilité de la Banque Mondiale et des Nations Unies.

Le projet pilote poursuit quatre objectifs :

Accueillir les rapports de l’ITIE et les données liées au niveau du site et de la société minière afin de mettre à disposition des tableaux de bord des données spécifiques de projet et des outils de suivi de la performance.
Soutenir les parties prenantes dans la visualisation et la contextualisation d’information sur les impacts des industries extractives afin d’améliorer la compréhension et informer la prise de décision.
Faciliter l’intégration des données de l’ITIE avec d’autres jeux de données nationaux en rassemblant et en intégrant l’ensemble des couches de données géo-spatiales dans une plateforme unique.
Mettre à disposition un système d’authentification indépendante et de suivi de la qualité des différents jeux de données sur la base du processus d’évaluation de l’intégrité des données de MAP-X.

Même si le projet vient de démarrer, certaines leçons peuvent néanmoins être tirées suite à la première année de mise en œuvre :

1. Que signifient les chiffres ? – donner vie à l’information financière

En RDC, MAP-X donne vie aux données des rapports ITIE en permettant de visualiser les paiements au niveau du site, de la concession ou de la société minière. Les données du cadastre minier sont diffusées de manière dynamique et sont liés avec les données de paiements de l’ITIE pour produire une carte de chaleur des volumes totaux de paiement à travers le pays. Cette carte de chaleur peut être comparée avec des indicateurs socio-économiques, par exemple les changements en termes de taux d’emploi et de pauvreté, ce qui permet de déterminer si les régions dont l’activité minière est intense sont également sujettes à des niveaux d’emploi élevé et à une baisse de la pauvreté (figure 2). MAP-X peut initier le dialogue entre les parties prenantes pour comprendre les raisons d’une déconnection potentielle entre ces données. Les données ITIE deviennent plus faciles à mémoriser, plus convaincantes et engageantes lorsqu’elles sont intégrées dans des cartes, des supports visuels ou des récits d’impact. Ceci est important pour la planification de solutions durables et la prise de décision participative.

Figure 2: MAP-X peut diffuser les données de manière dynamique, par exemple le cadastre minier, et intégrer les données de l’ITIE pour produire des cartes de chaleur. Les utilisateurs peuvent soit accéder à des informations spécifiques sur une concession, soit ajouter des couches contextuelles pour découvrir les interconnections entre le secteur extractif et le développement socio-économique. Dans l’exemple ci-dessus, la carte montre le contraste entre des redevances élevées et des taux de pauvreté importants dans l’Est de la RDC. Visualiser de telles corrélations aide à identifier les sources potentielles de conflits sociaux, à informer l’évaluation des risques et à soutenir la planification du développement des communautés par exemple. (veuillez noter que l’exemple sert de démonstration et ne montre pas de données authentifiées.)

2. La gamme et la variation de données : les relations personnelles comptent mais prennent du temps à développer

L’information nécessaire pour contextualiser les données des rapports ITIE vont des indicateurs sociaux comme les taux d’emploi et de pauvreté, aux indicateurs de santé publique, aux taux d’éducation et à la fréquence de conflits, jusqu’aux indicateurs environnementaux comme la qualité de l’eau et de l’air, les zones protégées et la biodiversité. En RDC, MAP-X a compilé 22 couches de données contextuelles. Les jeux de données varient largement en termes de qualité, format et fréquence de mise à jour. Certains jeux de données ne peuvent pas être diffusés de manière dynamique, ne sont pas complètement ouverts, ou sont sujets à des restrictions d’utilisation commerciale. Pour que MAP-X puisse garantir une durabilité, des relations avec les fournisseurs de données doivent être établies de manière bilatérale. Ce processus exige du temps. Il est nécessaire que les partenaires aient confiance en le fait qu’une plateforme de données ouvertes puisse ajouter de la valeur à leurs travaux respectifs en créant de l’efficience dans les processus de planification par exemple.

3. L’approche universelle n’existe pas : il faut développer une approche unique en tenant compte des besoins des parties prenantes

Dans l’ère de l’information, un nombre croissant de personnes à accès a toujours plus d’information. Aujourd’hui, les stratégies génériques de gestion d’information basées sur des approches descendantes ne sont plus viables. Les parties prenantes du secteur extractif demandent que les solutions soient adaptées à des circonstances locales, se basent sur des systèmes locaux et nationaux déjà en place et produisent des outils spécifiques à un contexte bien particulier. En RDC les parties prenantes ont demandé à ce que MAP-X leur offre une sélection de nouveaux outils et de fonctionnalités. Parmi ces outils: la capacité de suivre dans le temps les changements dans certaines variables spécifiques et dans la couverture du sol (curseur temporel) ; la possibilité pour les utilisateurs de dessiner eux-mêmes des régions d’intérêt reliées à un système d’alerte par email ou par message lorsque des données de cette zone sont mises à jour ou ajoutées ; l’option de téléverser dans MAP-X leurs données locales (sans qu’elles soient encore publiées) pour les mettre en perspective avec les couches de données de la plateforme ; l’option d’exporter et télécharger des cartes en images pour une utilisation dans des rapports, des efforts de médiation de conflit ou des efforts de sensibilisation.

4. Un regard de plus près : tableaux de bord de performance au niveau des sites miniers

Le projet pilote en RDC a démontré que MAP-X peut être mise en œuvre au niveau national et au niveau des sites spécifiques. Alors que les contributions consolidées du secteur sont extrêmement importantes au niveau national pour soutenir la planification stratégique et le suivi de performance, ce qui compte pour les parties prenantes au niveau local est la mise à disposition de données sur le degré de conformité locale et la performance des projets. En d’autres termes, comment le projet extractif impacte-il sur la communauté et comment peut-elle en bénéficier ? Etant donné que la gamme d’information est complexe et provient de plusieurs sources, la capacité de MAP-X de produire un tableau de bord intégré au niveau du site est cruciale (figure 3). Le tableau de bord montre les informations clés, comme la propriété réelle, la partage du capital, les chiffres annuels de production, les statistiques sur la main-d’œuvre y inclus la proportion de main-d’œuvre étrangère et locale et l’accord minier. Le tableau de bord peut aussi inclure les accords de partage des bénéfices et leurs objectifs respectifs ainsi que les indicateurs de performance environnementale (indicateurs de qualité d’eau et d’air) en vue d’améliorer la transparence autours des projets individuels.

Figure 3: MAP-X permettra aux utilisateurs de cliquer sur chaque concession depuis la carte pour accéder à un tableau de bord et à une image haute résolution

5. Identifier les chevauchements dans l’utilisation des terres : MAP-X met en évidence le besoin de rectifier les bases de données nationales

Une des premières applications de MAP-X en RDC a été la comparaison des limites des concessions avec les autres utilisations du sol afin d’identifier les incidents de chevauchements. Par exemple MAP-X a rassemblé l’information détaillée sur toutes les concessions minières et les frontières vérifiées des zones protégées, ce qui représentait une nouveauté pour les parties prenantes en RDC. Une série de chevauchements a immédiatement été identifiée par MAP-X, initiant une discussion entre les Ministères des Mines et de l’Environnement sur les raisons de ces chevauchements. Autrement dit, s’agissait-il de conflits légaux ou d’erreurs occasionnées par des données erronées ou obsolètes ? Quoiqu’il en soit, l’exercice a pu démontrer le besoin d’un processus de réconciliation interne pour expliquer les contradictions, étant donné que les activités minières sont illégales dans les zones protégées. Une des leçons clés était l’importance de créer les canaux d’information appropriés pour assurer que les responsables politiques puissent agir sur la base de l’information fournie (figure 4).

Figure 4: Analyse de chevauchement des terres entre zones protégées et concessions minières en RDC.

6. Intégration de la plateforme : faciliter la planification nationale intégrée

Alors que MAP-X est une solution de gestion de l’information et une plateforme pour l’engagement des parties prenantes, ces services peuvent s’avérer insuffisants pour éviter, mitiger ou résoudre les conflits dans le secteur extractif. Les parties prenantes en RDC ont exprimé le besoin d’enrichir MAP-X avec des services complémentaires offerts par le PNUE, la Banque Mondiale ou d’autres acteurs internationaux. Ces services pourraient comprendre l’interprétation des données, le dialogue et la médiation, une revue indépendante de la qualité des données ou de la méthodologie de collecte des données si celles-ci sont contestées, et un support à l’évaluation de l’impact environnemental et social. Si ces services complémentaires ne peuvent pas être offerts directement par la plateforme, MAP-X peut par exemple connecter les parties prenantes avec des experts indépendants pour conduire les analyses, produire du matériel de communication ou établir des processus de médiation.

La plateforme dans sa conception actuelle vise les parties prenantes qui ont déjà une connaissance approfondie du secteur et qui ont besoin que les données fournies par MAP-X soient complexes et granulaires (par exemple des décideurs politiques, académiques, ONG etc.). Pour que les autres parties prenantes (y inclus les communautés locales) puissent tirer parti de l’information présentée dans la plateforme, MAP-X devra développer des produits de sensibilisation dans des formats appropriés qui tiennent comptent de la capacité locale. Cela nécessitera des traductions en langues locales et des produits ciblés disponibles hors ligne.

7. Aller plus loin que les données : les services complémentaires

Etant donné la complexité des défis que MAP-X vise à relever, les parties prenantes ont besoin d’un renforcement de capacités soutenu et ciblé pour s’assurer qu’ils tirent un maximum de bénéfices de l’utilisation qu’ils font de la plateforme. Lorsqu’un renforcement de capacités préliminaire a été organisé avec les représentants gouvernementaux, un plan de formation à long-terme doit être développé pour s’assurer que la plateforme soit utilisée dans les différents ministères et institutions. En outre, une formation ciblée et sur mesure sera nécessaire pour les communautés locales étant donné que leur capacité d’utilisation de la plateforme dépendra de la bande passante, de leurs compétences techniques, du niveau d’alphabétisation, du degré de confiance et du processus d’engagement.

8. Les besoins en information varient : il faut cibler l’interface et les produits de sensibilisation

9. Aller plus loin que les données : les services complémentaires

Cinq mesures intermédiaires pour intégrer les rapports ITIE dans les systèmes de gouvernance

L’objectif à long terme d’intégrer les rapports ITIE dans les systèmes gouvernementaux est de permettre la divulgation systématique d’information détaillée et fiable de la part des institutions qui gèrent le secteur. Dans le cas où les institutions ne sont pas suffisamment fortes, les états peuvent envisager des mesures intermédiaires pour intégrer les rapports ITIE dans les systèmes gouvernementaux. Sur la base de l’expérience du PNUE et de la Banque Mondiale en RDC cinq mesures intermédiaires peuvent être envisagées pour maximiser l’impact de l’intégration de l’ITIE et améliorer l’utilisation des données par toutes les parties prenantes, y compris la plateforme MAP-X :

Désagréger les données ITIE par concession, projet ou zone d’opération spécifique. Ceci est important pour la compréhension de la performance financière des projets individuels et pour permettre le suivi de l’impact sur le développement à l’échelle du site. Cela permet aussi de cartographier le secteur, d’observer les grandes tendances et de suivre les changements dans un territoire donné à travers le temps. Les données désagrégées peuvent également mettre en lumière la contribution du secteur au développement socio-économique local ainsi que les progrès réalisés vers la réalisation des objectifs de développement durable.

Publier les données ITIE dans un format ouvert, interopérable et lisible à la machine pour qu’elles puissant être corrélées à d’autres données contextuelles d’importance. S’assurer que les données ITIE peuvent être corrélées avec des données contextuelles telles que les indicateurs sociaux ou environnementaux favorise la prise de décision et, par exemple, la planification de l’utilisation du sol de manière intégrée. Cela permet également l’analyse d’impacts cumulatifs et favorise la coordination entre différents autorités gouvernementales et la coordination intersectorielle. De plus en plus, les communautés locales recommandent une gamme précise d’indicateurs à suivre, et pas seulement en termes de performance financière. Les indicateurs sociaux liés à la pauvreté, au chômage, à la santé ou aux inégalités sont importants à suivre tandis que les indicateurs environnementaux peuvent inclure la consommation de l’eau, la qualité de l’air, les décharges chimiques et les impacts sur les zones protégées ou la biodiversité.

Garantir le contrôle et la qualité pour tous les jeux de données. Les standards pour les données et les processus d’authentification sont de plus en plus nécessaires pour rassurer les parties prenantes au sujet de la qualité et de la fiabilité des couches de données individuelles, pour identifier les lacunes et pour en améliorer la qualité avec le temps. Disposer de données fiables est un ingrédient essentiel pour un dialogue fondé sur des faits, une prise de décision participative, la construction de la confiance et une plus grande responsabilité. S’assurer que la qualité de tous les jeux des données a été contrôlée et que ceux-ci sont disponibles depuis un même espace peut simplifier le processus d’octroi des licences et faciliter l’identification de chevauchements dans l’utilisation des terres et des risques opérationnels.

Renforcer les capacités des utilisateurs pour la visualisation, l’interprétation et l’utilisation des données au sein du processus d’engagement des parties prenantes. Tandis que l’amélioration de l’accès à l’information pour les parties prenantes est un résultat essentiel à obtenir, des mesures supplémentaires doivent être prises pour s’assurer que les autorités gouvernementales, les compagnies minières et les communautés locales puissent agir sur la base de l’information fournie pour améliorer le dialogue, la prise de décision et le suivi participatif de la performance. Par conséquent, le renforcement des capacités des parties prenantes pour une meilleure compréhension et utilisation de l’information en vue d’identifier les risques et les bénéfices, de façonner le contenu des discussions sur le partage de bénéfices et de tenir les acteurs responsables de leurs engagements contractuels, est un investissement important. Les communautés locales auront besoin de stratégies ciblées et de produits d’information disponibles hors ligne pour s’assurer que l’accès à l’information devient un outil d’engagement efficace.

Créer un environnement législatif et politique favorable. Afin de pouvoir encourager et permettre un plus grand accès public à l’information sur la performance des industries extractives, il peut être nécessaire d’intégrer des mesures supplémentaires sur le plan législatif et politique. Ainsi l’environnement législatif devrait promouvoir la transparence, les données ouvertes et la divulgation systématique d’informations liées à la performance financière, socio-économique et environnementale des projets extractifs.

En conclusion, cette combinaison de mesures devrait permettre d’atteindre un double objectif. Premièrement, elle devrait permettre aux données de l’ITIE d’être comparées, authentifiées et mises en perspective avec les indicateurs socio-économiques et environnementaux, ce qui devrait amener plus de transparence et un cadre facilitant la prise de décision. Deuxièmement elle devrait contribuer au renforcement de la confiance entre parties prenantes grâce à un accès à de l’information fiable et compréhensible sur la performance des sites et des sociétés individuelles.

Plus d’information

Une version beta de la plateforme est disponible sur www.mapx.org.

Le développement de la plateforme se fait en partenariat avec le GRID Genève.

Si vous souhaitez nous faire vos commentaires ou discuter d’opportunités de collaboration, veuillez contacter david.jensen@unep.org, odeme@worldbank.org ou Nicolas.Ray@unige.ch.

Cet article a été co-écrit par Inga Petersen (Senior Extractives Advisor, PNUE), David Jensen (Head of Environmental Cooperation for Peacebuilding, PNUE) et Ousmane Deme (Operations Officer, Banque Mondiale).