La Norme ITIE est largement reconnue comme la référence en matière de transparence dans les industries extractives. Pourtant, les pays qui cherchent à utiliser l’ITIE pour gérer leurs richesses en ressources naturelles de manière transparente et responsable se retrouvent confrontés à des difficultés. En nous appuyant sur une étude de l’impact de la pandémie de Covid-19 sur la mise en œuvre de l’ITIE dans 53 pays, nous examinons les menaces à la transparence des ressources posées par la pandémie et proposons quelques idées sur les moyens de maintenir le cap en matière de transparence.
Il est peut-être prématuré de tirer des enseignements de la crise sanitaire et économique en cours, mais le rôle essentiel de données précises, de la transparence et de la confiance dans la formulation de politiques judicieuses et réactives est déjà clair. Le même principe s’applique à l’établissement d’institutions résilientes pour gérer la richesse des ressources naturelles. Les pays mettent en œuvre l’ITIE pour instaurer la confiance et encourager une meilleure gestion des ressources extractives. Dans le contexte actuel, les efforts qu’ils déploient pour assurer une plus grande transparence dans le secteur sont entravés par trois facteurs – une forte baisse des revenus extractifs, la difficulté de maintenir l’accent sur la transparence en tant que priorité politique et la transition vers le travail virtuel.
Les revenus tirés des ressources en état de siège
Pour les économies riches en ressources cherchant à promouvoir une production responsable et transparente dans le secteur extractif, la première menace aux progrès dans ce domaine est apparue au début de l’année 2020. Alors que l’Arabie saoudite et la Russie se lançaient dans une guerre des prix du pétrole déclenchant une chute spectaculaire des cours, les analystes prédisaient une contraction plus marquée et plus prolongée des marchés. Malgré un accord subséquent sur des réductions de la production, les stocks de pétrole continuent d’augmenter. Au moment de la publication de la présente, les prix du pétrole sont tombés à des niveaux sans précédent, provoqués par des pénuries régionales de stockage.
Source : US Energy Information Administration
En février, on a commencé à se rendre compte de l’ampleur de la pandémie de Covid-19. Même à ce moment-là, il était difficile de prédire dans quelle mesure la pandémie et les confinements associés déclencheraient un ralentissement économique mondial. L’un des impacts inévitables a été la forte baisse du prix de nombreuses matières premières, notamment les métaux de base, qui suivent de près la croissance économique et réagissent fortement aux prévisions de croissance négative.
Entre le 13 et le 23 mars, par exemple, le prix au comptant du cuivre a baissé de 17 % et celui de l’aluminium de 8 %. Bien que les espoirs d’un plan de relance en Chine aient stimulé une certaine reprise (en particulier pour le cuivre), les perspectives de demande ailleurs sont moins sûres. Dans les économies dotées de vastes secteurs extractifs, la fermeture temporaire des opérations restreindra encore davantage les budgets nationaux, à un moment où la plupart des secteurs de l’économie ont cruellement besoin de l’aide de l’État.
Ce sont principalement les répercussions à long terme sur les prix et la baisse des investissements qui sont préoccupantes pour les économies dépendant du pétrole, alors que la circulation des marchandises et des personnes est réduite et que la transition vers des sources d’énergie alternatives s’accélère. Les défis importants pour l’industrie pétrolière, qui a résisté aux cycles de prix précédents, se révèlent dans un paysage énergétique en mutation. Des projets au Mozambique, en Mauritanie et au Sénégal accusent des retards. Les gouvernements qui dépendent du secteur des ressources devront s’adapter rapidement pour trouver d’autres sources de revenus. Les pays en développement qui n’ont pas été en mesure de diversifier leurs économies seront touchés de manière disproportionnée.
Avant que le Covid-19 ne devienne une pandémie mondiale, les pays producteurs de pétrole et de gaz avaient basé leurs prévisions de revenus sur des prédictions de prix du pétrole de l’ordre de 50 à 60 dollars US le baril. À un prix du pétrole inférieur à la fourchette de 20 à 30 dollars US le baril, au moins sept pays mettant en œuvre l’ITIE pourraient perdre entre un tiers et la moitié de leurs revenus extractifs. Si les conditions actuelles du marché persistent, de nombreux producteurs pourraient devoir cesser complètement de produire du pétrole, y compris certains pays qui dépendent fortement des revenus tirés du secteur extractif.
Comment le Covid-19 peut affecter la mise en œuvre de l’ITIE
Maintenir l’accent sur la transparence
Dans les circonstances à l’heure actuelle, il est difficile de maintenir l’accent sur les initiatives de transparence. Les gouvernements du monde entier s’occupent des priorités immédiates en matière de santé et privilégient la reprise économique. Les faibles ressources financières et l’attention politique risquent de se soustraire facilement à l’examen des dépenses publiques. La redevabilité pourrait être réduite alors que les pays sont occupés à gérer la crise « en mode d’urgence ». Les calendriers de publication des données pourraient être repoussés, et il se peut que les retards ne soient pas contestés.
À la mi-avril, la directrice générale du Fonds monétaire international (FMI), Kristalina Georgieva, a lancé un avertissement selon lequel il ne faut reléguer la redevabilité et la transparence au second plan alors que les gouvernements engagent des dépenses pour faire face à la crise sanitaire. Le secteur extractif est déjà vulnérable à la corruption, et l’on ne peut guère se permettre de réduire la priorité de la transparence des ressources. Si le financement des organes de transparence est encore plus restreint, en conjonction avec les difficultés décrites ci-dessus, il se peut que nous soyons en train de créer les conditions pour que la corruption prospère.
Les communautés se trouvant à proximité d’opérations extractives seront parmi les plus durement touchées. Outre la perte d’emplois, elles sont confrontées à une baisse de leur part des revenus tirés des ressources affectée par les gouvernements centraux. Certains transferts infranationaux pourraient être annulés complètement. Des entreprises soutenant l’ITIE telles que Newmont, Rio Tinto et Anglo American ont réagi en établissant des fonds d’urgence et en détaillant la manière dont les opérations devraient œuvrer en concertation avec les communautés locales tout au long de la crise. Cependant, dans de nombreuses régions, les voix de ces communautés ne seront pas entendues. Les faibles niveaux de pénétration d’Internet limitent leur accès à l’information et leur capacité à exprimer leurs préoccupations.
S’adapter à un paysage virtuel
L’ITIE soutient des mécanismes de plaidoyer et de déclaration permettant de faire un suivi des revenus et des paiements dans le secteur extractif, mais leur mise en œuvre dépend de la participation des gouvernements, des entreprises et des organisations de la société civile. Les décisions sont généralement prises par consensus et souvent par des groupes multipartites qui se réunissent en personne.
Dans les circonstances actuelles, les Groupes multipartites ont dû s’adapter à cette nouvelle situation, en délibérant et en prenant des décisions sans se rencontrer en personne. Dans de nombreux cas, la gestion de cette transition a été difficile. L’accès basique à Internet fait défaut et les structures de gouvernance naissantes ne sont pas bien équipées pour fonctionner de manière virtuelle.
Si de nombreux organes de contrôle ont continué de fonctionner, d’autres ont été gravement touchés. En particulier, les activités de communication et de diffusion d’informations sur le secteur extractif ont souffert – des activités conçues pour sensibiliser les communautés les plus durement touchées par les opérations extractives. Les décisions nécessaires à la poursuite de la collecte et la vérification des données ont été suspendues dans les pays où les réunions virtuelles sont difficiles à organiser.
Cartographie des risques menaçant la transparence des ressources par région
En réponse à la situation actuelle, nous avons étudié les répercussions que ces facteurs ont sur chacun des 53 pays mettant en œuvre l’ITIE. Nous avons identifié au moins neuf pays où la mise en œuvre de l’ITIE est très menacée, dont quatre sont considérés comme des États fragiles. 34 autres pays devraient au moins connaître des retards de mise en œuvre modérés. Au cours des prochaines semaines, nous travaillerons avec la société civile, les pays soutenant l’ITIE et les entreprises par l’intermédiaire du Conseil d’administration international de l’ITIE pour mettre des ressources à la disposition des pays les plus touchés.
Œuvrer dès maintenant, pour redémarrer sur un terrain solide
De nombreuses données utiles sont disponibles pour aider les pays riches en ressources à traverser la crise en toute sécurité, dès à présent et à mesure que l’activité économique redémarre. Par exemple, une analyse récente du Natural Resources Governance Institute met en évidence les risques pour les entreprises d’État pétrolières. Un projet pilote avec Open Oil s’efforcera de soutenir les pays mettant en œuvre l’ITIE en combinant les données vérifiées des Rapports ITIE avec les données sur les prix du pétrole, en vue de publier des données plus solides sur les prévisions de revenus. Le Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière, les métaux, les minéraux et le développement durable a publié une note d’information exhaustive sur les réponses de la politique fiscale minière à la crise du Covid-19.
L’analyse des données déjà dans le domaine public peut contribuer à mieux comprendre les impacts économiques de la fluctuation des prix des matières premières, permettant une meilleure gestion des revenus et une plus grande capacité institutionnelle dans la gestion du secteur en temps de crise. Les organismes nationaux mettant en œuvre l’ITIE ont la possibilité de concentrer leurs rapports sur des données pertinentes dans leur contexte actuel, telles que les paiements infranationaux qui constituent une aide essentielle pour les communautés vulnérables dans de nombreux pays.
L’instauration de la confiance peut agir comme un antidote aux conditions créées par la crise du Covid-19 et les données ouvertes sont plus importantes que jamais pour surmonter les défis auxquels les gouvernements sont confrontés. Le travail virtuel pourrait être l’occasion d’accélérer le rythme de la transition des pays mettant en œuvre l’ITIE vers l’intégration des données extractives, en incluant la divulgation dans des systèmes gouvernementaux ouverts et accessibles.
Pour être judicieux, les choix politiques doivent également être bien fondés. Pour maintenir une gouvernance transparente et responsable, toutes les parties prenantes ont un rôle à jouer. La crise actuelle va remodeler notre monde, mais il y aura toujours une demande de ressources extractives pour le reconstruire. Les approches collectives de parties prenantes telles que l’ITIE sont des plateformes établies qui peuvent contribuer à rétablir la confiance et à promouvoir un gouvernement transparent et responsable au lendemain de la crise actuelle. La réalisation d’investissements dans ces approches dès maintenant offre la possibilité d’augmenter leur résilience et d’accélérer les progrès vers des données pertinentes et ouvertes systématiques.
