Стандарт ИПДО широко признается в качестве эталона прозрачности в добывающих отраслях. Тем не менее страны, намеренные использовать ИПДО для управления природными ресурсами в прозрачной и подотчетной манере, сталкиваются с проблемами. Опираясь на выводы по итогам исследования о воздействии пандемии COVID-19 на внедрение ИПДО в 53 странах, мы проанализируем возникающие угрозы прозрачности в сфере добычи ресурсов и предложим ряд действий, необходимых для поддержания прозрачности на прежнем уровне.
Возможно, преждевременно пытаться обобщить опыт на фоне разворачивающегося кризиса в области здравоохранения и экономического кризиса, однако важнейшая роль точных данных, прозрачности и доверия в разработке разумной и гибкой политики несомненно очевидна. Тот же принцип применим к созданию устойчивых институтов для управления природными ресурсами. Страны внедряют ИПДО в целях укрепления доверия и стимулирования более эффективного управления ресурсами полезных ископаемых. В нынешних условиях прилагаемым этими странами усилиям по повышению прозрачности в секторе препятствуют три фактора: резкое сокращение доходов от добывающих отраслей, сложности в связи с поддержанием внимания к прозрачности как приоритетной политической задаче и перевод работы в виртуальный режим.
Доходы от добычи ресурсов перекрыты
В богатых природными ресурсами странах, которые стремятся к повышению ответственности и прозрачности деятельности в добывающем секторе, первая угроза прогрессу появилась в начале 2020 года. Когда Саудовская Аравия и Россия начали ценовую войну на рынке нефти, которая привела к резкому обвалу цен, аналитики предсказали более глубокий и более затяжной спад на рынках. Несмотря на последующее соглашение о сокращении объемов добычи, запасы нефти продолжают расти. На момент публикации цены на нефть упали до беспрецедентно низкого уровня, что вызвано недостатком резервуаров для хранения в регионе.
Источник: Управление США по информации в области энергетики
К февралю вспышка COVID-19 начала стремительно набирать обороты. Даже тогда было трудно предсказать, что пандемия и связанные с ней карантинные меры вызовут глобальный экономический спад такого масштаба. Неизбежным последствием стало резкое падение цен на многие сырьевые товары, в частности на неблагородные металлы, поскольку они отражают экономический рост и чутко реагируют на негативные прогнозы.
Так, в период с 13 по 23 марта цены на медь и алюминий упали на 17% и 8% соответственно. Несмотря на то, что надежды на пакет стимулов в Китае в некоторой степени подстегнули отскок цен (особенно на медь), перспективы спроса на другие сырьевые товары пока туманны. В странах, характеризующихся крупным добывающим сектором, временное прекращение добывающей деятельности нанесет еще один удар по национальному бюджету — как раз в то время, когда большинство секторов экономики остро нуждаются в государственной поддержке.
Для стран, зависящих от продаж нефти, наибольшие опасения вызывают долгосрочное снижение цен и сокращение инвестиций, ввиду ограничений на перемещение товаров и людей, а также учитывая ускорение перехода к альтернативным источникам энергии. Проблемы в нефтяной промышленности, которая демонстрировала устойчивость в предыдущих ценовых циклах, разворачиваются на фоне меняющегося энергетического ландшафта. Неизбежны задержки в реализации проектов в Мозамбике, Мавритании и Сенегале. Правительствам стран, полагающихся на добывающий сектор, придется быстро адаптироваться и искать альтернативные источники доходов. Развивающиеся страны, которым не удалось диверсифицировать свою экономику, пострадают в непропорционально большой степени.
До того, как вспышка COVID-19 была объявлена глобальной пандемией, страны — производители нефти и газа основывали прогнозы доходов на предполагаемых ценах на нефть в диапазоне от 50 до 60 долларов за баррель. При цене на нефть ниже диапазона от 20 до 30 долларов за баррель по меньшей мере семь стран, внедряющих ИПДО, потеряют от трети до половины своих доходов от добывающего сектора. Если текущая ситуация на рынке сохранится, многим добывающим странам, возможно, придется полностью прекратить добычу нефти, в том числе некоторым из тех, которые в значительной степени полагаются на доходы от добывающих отраслей.
Как COVID-19 может повлиять на внедрение ИПДО
Поддержание приоритета прозрачности
В этих беспрецедентных обстоятельствах непросто сохранять приоритетное внимание на инициативах по обеспечению прозрачности. Правительства стран всего мира сконцентрированы на непосредственных важнейших задачах в области здравоохранения и ставят в приоритет восстановление экономики. Скудные финансовые ресурсы и внимание политиков легко уходят в сторону от контроля за государственными расходами. Возможно снижение уровня подотчетности на фоне борьбы стран с кризисом в режиме чрезвычайной ситуации. Ожидаются нарушения графика публикации данных, не исключены задержки.
В середине апреля глава МВФ Кристалина Георгиева предупредила, что подотчетность и прозрачность не должны отойти на второй план, даже если правительства стран бросили все силы на преодоление кризиса в области здравоохранения. Добывающий сектор изначально подвержен коррупционным рискам, и выводить прозрачность в секторе добычи ресурсов из списка приоритетных задач просто недопустимо. Если финансирование органов по обеспечению прозрачности будет еще больше ограничено, то в сочетании с вышеизложенными проблемами это может привести к созданию благоприятных условий для процветания коррупции.
Больше всего пострадает население в районах, где ведут деятельность добывающие предприятия. Помимо потери рабочих мест, сократится доля доходов от добывающих ресурсов, выделяемая центральным правительством. В ряде случаев переводы средств на субнациональный уровень могут быть полностью отменены. Поддерживающие ИПДО компании, такие как Newmont, Rio Tinto и Anglo American, приняли ответные меры, а именно учредили чрезвычайные фонды и разработали для предприятий порядок взаимодействия с местным населением на время кризиса. Однако во многих регионах голоса местных жителей останутся неуслышанными. Низкий уровень проникновения Интернета ограничивает их доступ к информации и возможности озвучивать свои проблемы.
Адаптация к виртуальному режиму
ИПДО поддерживает просветительскую работу и механизмы отчетности для мониторинга доходов и платежей от добывающего сектора, однако в практическом плане эти подходы основаны на участии правительства, компаний и гражданского общества. Решения традиционно принимаются консенсусом, зачастую в ходе очных заседаний многосторонних групп заинтересованных сторон.
В сложившейся ситуации многосторонние группы заинтересованных сторон вынуждены приспосабливаться к меняющимся условиям, совещаясь и принимая решения вне очных заседаний. Во многих случаях перевод деятельности в виртуальное пространство повлек сложности. Основными факторами выступают элементарное отсутствие доступа в Интернет и недостаточное техническое оснащение неопытных управленческих структур для работы в виртуальной среде.
Хотя многие надзорные органы продолжают функционировать, в других направлениях наблюдаются серьезные проблемы. В частности, отменяются мероприятия, связанные с распространением информации о добывающем секторе, — то есть мероприятия, направленные на информационный охват местного населения в районах, наиболее затронутых деятельностью добывающих предприятий. В странах, где организация виртуальных заседаний сопряжена с трудностями, было отложено принятие решений, необходимых для продолжения сбора и выверки данных.
Распределение риска снижения прозрачности добычи ресурсов по регионам
В ответ на сложившуюся ситуацию, мы провели опрос о том, какое влияние эти факторы оказывают в каждой из 53 стран, внедряющих ИПДО. Нами было выявлено по меньшей мере девять стран, где внедрение ИПДО подвержено высокому риску, и четыре из них считаются странами с нестабильной политической обстановкой. По всей вероятности в 34 странах будут наблюдаться по крайней мере умеренные задержки с внедрением. В предстоящие недели мы планируем сотрудничать с гражданским обществом, поддерживающими странами и компаниями через Международное Правление ИПДО, чтобы повысить доступность информационных ресурсов для наиболее пострадавших стран.
Приложить усилия сейчас, чтобы заложить прочную основу для восстановления
Существует немало ценных данных, которые помогут богатым природными ресурсами странам безопасно преодолеть невзгоды и справиться с трудностями, как сейчас, так и по мере возобновления экономической деятельности. Так, в анализе, недавно проведенном Институтом управления природными ресурсами, обозначены риски для государственных нефтяных компаний. Целью пилотного проекта с Open Oil в поддержку внедряющих ИПДО стран является объединение подтвержденных данных из отчетов ИПДО с данными о ценах на нефть, чтобы позволит публиковать в открытом доступе более надежные данные о прогнозах доходов. Межправительственный форум по горной добыче, металлам, полезным ископаемым и устойчивому развитию подготовил подробное информационное сообщение о мерах в области налоговой политики в сфере недропользования в связи с COVID-19.
Анализ данных, уже являющихся общественным достоянием, поможет лучше понять экономические последствия колебаний цен на сырьевые товары, что позволит усовершенствовать управление доходами и укрепить институциональный потенциал для управления сектором в условиях кризиса. Национальные органы, ответственные за внедрение ИПДО, имеют возможность сосредоточить внимание на значимых в нынешней ситуации данных, таких как платежи на субнациональном уровне, которые являются важным источником средств для уязвимых общин во многих странах.
Укрепление доверия будет способствовать борьбе с условиями, порожденными пандемией COVID-19, и именно сейчас открытые данные приобретают как никогда важное значение с точки зрения решения проблем, которые стоят перед правительствами стран. Перевод работы в виртуальную среду открывает возможности для ускорения темпов интегрирования данных о добыче в механизмы регулярной отчетности во внедряющих ИПДО странах, включая раскрытие информации в открытых и доступных государственных системах.
Чтобы остаться на высоте, также необходимо принимать обоснованные решения в области политики. В поддержании прозрачности и подотчетности административного управления свою роль должны сыграть все заинтересованные стороны. Нынешний кризис изменит наш мир, однако спрос на добывающие ресурсы для его восстановления сохранится. Коллективные инициативы с участием множества заинтересованных сторон, такие как ИПДО, представляют собой прочные платформы, которые будут способствовать укреплению доверия и повышению уровня прозрачности и подотчетности правительства после кризиса. Инвестиции в эти инициативы в настоящий момент — это возможность повысить их устойчивость, а также ускорить прогресс на пути к трансформации актуальных и открытых данных в международную норму.
